“训政”是鉴于中国民众知识水平低下、政治参与的觉悟不高，因此，由“先知先觉的革命政府”来教导、培育他们的民主思想和参政能力。“训政”时期的主要任务是“以文明治理督率国民建设地方自治”。因此，“训政”完成的标志，就在于地方自治进展的情况，“全国有半数省份达致宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会，决定宪法而颁布之。”[7]而训政由谁来主导呢？那就在政治上先知先觉的“政党”。

    在与军阀的斗争中，孙中山认识到要依靠有力的政党为改造政治的工具，因此把对民众实行训政的组织，由政府变为革命政党。但旧式政党不能承担起这个责任。在组织中华革命党的时候，孙中山只能利用传统帮会按手印、宣誓向党魁个人效忠的方式，团结党众，结果遭到黄兴等人的强烈反对，事实证明并不成功。孙中山还把政治先进性寄望于党员，因此党员树立为国家元勋的地位，以建国后由先进的党员治理国家。而俄国十月革命胜利后，组织政党的一套新方法传入中国，孙中山才看到政党组织只有建立在“主义”之上才能够真正有力量。“以党治国”并不是以“党员”治国，而是以党的“主义”治国的认识，逐渐明确了。

    由此，孙中山对苏俄式的政党评价甚高，“现尚有一事可为我们模范，即俄国完全以党治国，比英、法、美之政党，握权更进一步；我们现在并无国可治，只可说以党建国，待建好国，再去治他。……我以为今日是一大纪念日，应重新组织，把党放在国上。”[8]所谓“把党放在国上”，就是“以党建国”的核心内容，此后国民党政府组织的设计，就是围绕着“以党建国”、“以党治国”展开的。1920年代，孙中山思想的发展和苏俄革命成功后列宁主义联合远东的策略相结合，终于促成了在苏俄指导下国民党的改组，也造就了国民党“党治”的政治体制。

    2、“五权宪法”的制度化

    孙中山为了反对军阀统治，戎马倥偬，仍是处于军政时期。1922年12月，陈炯明被打败，中山先生返回广州，乃采取“大本营”制度，任大元帅，下设外交、内政、财政、建设四部，法制、审计两局，参谋、秘书两处。[9]1924年1月20日，国民党召开第一次全国代表大会，明确提出“以党建国”的主张，“先将《建国大纲》表决后四出宣传，使人民了解其内容”，《建国大纲》遂成为国民党“训政”体制的根本依据，会上还建议“立即将大元帅府变为国民党政府”，通过了《组织国民政府案》。[10]1925年，孙中山先生去世，国民党中执委会决定改组“大本营”为“国民政府”，一方面确立“以党治国”的原则，规定“国民政府受中国国民党之指挥及监督，掌管全国政务”，一方面政府组织采“委员制”，“以委员若干人组织会议，并于委员中推定常务委员五人，处理日常政务。并设置军事、外交、财政各部，每部设部长一人，以委员兼任之。”因此，国民政府成立之初，即确立“合议制”，其原因如胡汉民所说，“总理逝世之后，本党不复有总理，推之以党治国的理论，则国家亦不复有元首了，而且就现在世界来说，也推委员制为比较好些。总理若在大家都愿听他的独裁，总理不在之后，实无人能够继承他的。”[11]在孙中山去世后，国民党内难以找到能够独裁的威权人物，故只能采取几种势力妥协的集体领导。这种政府组织也明显受到苏联委员制的影响。武汉国民政府因在鲍罗廷的控制下建立，即采取了“委员制”，汪精卫等28人选为国民政府委员，设常务委员五人，明定国府委员会议“只需国民政府所在地委员过半数之出席”。当时国民党已经分裂为三个“中央”，不可能组织所有委员参加会议。[12]